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L’arrêt rendu le 3 janvier 2013 par la Cour administrative de Lyon est l’occasion de revenir sur la responsabilité des communes en matière de gestion des hydrants sur leurs territoires.

Dans la nuit du 16 au 17 juillet 2004, un violent incendie ravage entièrement le hangar des époux A. Les sapeurs-pompiers ayant rencontré des problèmes d’approvisionnement en eau suite à un débit insuffisant du poteau incendie, la compagnie d’assurance subrogée dans les droits de ses assurés M. et Mme A, a recherché la responsabilité de la commune devant les juridictions administratives pour manquement à ses obligations en matière de lutte contre les incendies. La responsabilité de la commune n’est pas retenue par les juges. L’expertise et l’instruction ayant établi que le manquement de la commune à ses obligations n’avait pas contribué à l’aggravation du dommage dont l’ampleur était due aux caractéristiques de la construction et aux produits stockés.

Dans cet arrêt, les juges de la Cour administrative d’appel reprennent la solution posée par l’arrêt Dumy qui dispose que la responsabilité de la commune peut être atténuée lorsqu’en dépit d’un dysfonctionnement de la bouche d’incendie, la propagation de l’incendie et la destruction du bâtiment était inévitable en raison du mode de construction de celui-ci[1]. En l’espèce, la présence de bottes de foins[2] et de produits inflammables stockés dans un hangar en bois explique l’embrasement rapide de la structure.

Cette solution peut a priori être discutée. En effet, il n’est pas anormal de stocker de tels produits dans un hangar en bois. Mais, pour la jurisprudence, les risques inhérents à ce comportement ne doivent pas être supportés par la commune mais par les propriétaires. Or, cette solution suppose que la commune n’est pas totalement étrangère à la gravité du sinistre car elle a commis une faute entraînant le disfonctionnement du débit en eau du poteau incendie. Ainsi, il semblerait plus juste que la responsabilité soit partagée entre les propriétaires, qui ont pris un risque et la commune qui n’a pas satisfait à ces obligations.

En effet, les communes sont responsables de la disponibilité et du bon fonctionnement de la gestion des hydrants sur leurs territoires[3]. Dans le cadre de leurs pouvoirs de police générale qui comprend notamment « le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, (…) les pollutions de toute nature, tels que les incendies, (…) »[4]. La commune doit notamment veiller au débit d’eau. Le manquement à cette obligation est régulièrement sanctionné par le juge[5], le défaut d’entretien étant considéré comme une faute. La commune est tenue d’agir si un tel défaut est porté à sa connaissance[6]. La responsabilité de la commune est alors retenue par la jurisprudence quelque soit le mode de gestion du réseau d’eau choisi. La commune peut par contre appeler en garantie la personne morale à qui elle a pu confier la gestion du réseau d’eau.

Lorsqu’il s’avère que la fourniture d’eau a été insuffisante, la jurisprudence administrative a, dans un premier temps, considéré que la responsabilité de la commune pouvait être engagée pour faute lourde[7]. La carence du maire dans l’exercice de son pouvoir de police a ainsi engagé la responsabilité de la commune pour faute lourde, en raison du défaut de pression à la bouche d’eau résultant d’une insuffisance d’entretien de l’installation[8], de l’absence de mesure prise pour assurer une alimentation en eau suffisante de la bouche, alors que la commune avait été informée par la compagnie des eaux d’une baisse de pression importante[9], ou encore de l’impossibilité de fournir aux pompiers de l’eau sous pression dans les quinze premières minutes suivant leur arrivée, en raison de la vétusté de l’installation[10]. La jurisprudence administrative a, par la suite, évolué de telle sorte que la responsabilité de la commune peut être engagée pour faute simple en cas de défaillance du service de lutte contre l’incendie, notamment en raison de l’impossibilité de faire fonctionner une motopompe[11].

En l’espèce, la commune avait été informé du dysfonctionnement du poteau incendie mais n’avait pas résolu le problème. Ainsi, elle aurait donc pu être tenue responsable pour faute simple en raison de la défaillance du service de lutte contre l’incendie. Or, pour retenir la responsabilité pour faute d’une commune, la victime doit prouver l’existence de la faute, du préjudice (qui doit être direct, certain et personnel) et d’un lien de causalité entre ces deux éléments. En jugeant que l’aggravation du sinistre n’était pas dû à la faute de la commune, le juge administratif met en évidence l’absence de lien de causalité directe. La responsabilité de la commune ne peut donc pas être retenue et l’engagement de deniers publics pour indemniser le préjudice est évité.

Les victimes auraient également pu rechercher la responsabilité de la commune pour « défaut d’entretien normal » d’un ouvrage public[12], les bouches et poteaux d’incendie étant considérés comme des ouvrages publics[13]. Cependant, elles se seraient pareillement heurtées à l’absence de lien de causalité entre la faute de la commune et leur préjudice.

Il semble donc que la commune, dans une telle situation ne puisse voir sa responsabilité retenue.

Du point de vue pénal, la responsabilité du maire pourrait par contre être recherchée pour mise en danger délibérée de la vie d’autrui sur le fondement de l’article 121-3 du code pénal, s’il est établi que le maire n’a pas accompli les « diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie » (art. L. 2123-24, alinéa 1, du CGCT). Conformément aux dispositions de l’article L. 2123-34, alinéa 2, du CGCT, la commune est tenue d’accorder sa protection au maire lorsque celui-ci fait l’objet de « poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère de faute détachable de l’exercice de ses fonctions ». Mais, pareillement, l’application de l’article 121-3 du Code pénal est subordonnée à la preuve d’un lien de causalité entre la faute du maire et le préjudice subi, ce qui fait défaut en l’espèce au vue du rapport d’expertise et de l’instruction.

L’entretien des hydrants relève aussi en partie de la mission des SDIS. On peut donc se poser la question de savoir si leurs responsabilités auraient pu être engagées. En effet, les SDIS interviennent dans la détermination des besoins hydrauliques[14] et dans la vérification du bon fonctionnement des hydrants (obligation déterminée par le règlement d’instruction et de manœuvre (RIM)). Ces vérifications consistent à contrôler l’existence, la signalisation et le bon fonctionnement des appareils. Le RIM ajoute que ces vérifications sont effectuées par des gradés et sapeurs accompagnés si possible par un employé du service des eaux. La fréquence des visites conseillée est mensuelle[15]. Le RIM dispose en outre que « toutes les bouches d’incendie nouvellement installées doivent être reconnues et éprouvées dès que leur installation est connue ». Une collaboration étroite entre les SDIS et les services d’installation est donc indispensable. Les sapeurs-pompiers sont chargés d’inscrire sur un registre spécial les observations relevées au cours des tournées, et doivent transmettre les demandes de réparation et d’entretien au service en charge de cela ou aux intéressés pour les hydrants privés[16].

Or en l’espèce, le maire était informé du problème la responsabilité du SDIS ne peut donc pas être retenue.

Il convient par ailleurs de souligner que la création d’une police municipale spéciale de défense extérieure contre l’incendie, à l’origine inclue dans la proposition de loi n° 3035 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit n’a pas été retenue.

En matière de responsabilité administrative, et spécialement d’aggravation du préjudice subi, le caractère direct du préjudice, et en conséquence, le caractère direct du lien de causalité demeure un critère déterminant dans la qualification des faits par le juge administratif.




[1] CE, 13 février 1980, Dumy , 2ème considérant : « Mais considérant qu’en égard a la vitesse de propagation du feu, qui, dès l’arrivée des pompiers, envahissait le rez-de-chaussée et le premier étage, et atteignait le deuxième étage de l’immeuble et qui avait été favorisée par le mode de construction de l’établissement, la destruction rapide de celui-ci était inévitable quelles qu’aient été les insuffisances du service de secours que, toutefois, le fonctionnement correct des matériels d’incendie aurait permis de retarder l’extension du sinistre et l’effondrement du toit, et par suite, de limiter l’étendue et la gravite des dommages causés aux personnes qui s’y étaient réfugiées ».
[2] On peut noter que la jurisprudence de manière générale est sévère en matière de stockage de bottes de foin. Ainsi, le simple fait de stocker des bottes de foins à proximité d’une habitation est considéré comme un trouble anormal de voisinage, le préjudice étant le risque d’incendie (2ème chambre civile, 24 février 2005, n°04-10.362).
[3] Voir notamment CAA Nantes, 9 novembre 2004, Commune de Saint Ouen et société mutuelle d’assurance des collectivités locales, n°02NT00392.
[4] Article L 2212-2-5 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) ainsi que les articles 2225-1 à 2225-4 du CGCT ( nouveau chapitre V consacré à la défense extérieure contre l’incendie).
[5] voir notamment CE, 15 juillet 1960, ville de Millau, CE, 14 mars 1986, Communauté urbaine de Lyon / Sté Sapi, CAA Nancy, 28 décembre 1995, Commune de Saint-Martin en Laert.
[6] CE, 2 décembre 1960, Sieur Strohmaier et Cie le Phénix / Commune de Petit-Quevilly.
[7] QE de Jean-Louis Masson, JO du Sénat du 2 juin 2011, n° 10499 repris par GERBEAU, (D), « Responsabilité du maire pour la prévention des incendies – Transfert de compétences à l’intercommunalité », lagazette.fr, juin 2011.
[8] CE, 15 mai 1957, Commune de Tinqueux.
[9] CE, 2 décembre 1960, Strohmaier et compagnie Le Phoenix.
[10] CE, 14 octobre 1964, Ville de Pointe-à-Pitre.
[11] CE, 29 avril 1998, Commune de Hannapes.
[12] Les arrêts successifs ont permis d’affirmer qu’un ouvrage public était un bien immeuble résultant d’un travail de l’homme et répondant par son usage aux besoins du public, aux besoins d’un service public ou aux besoins d’un but d’intérêt général. GRABARCZYK , (K), « L’ouvrage public appartenant à une personne privée, La continuité jurisprudentielle des critères de définition d’un ouvrage public », AJDA 2011 p. 2269.
[13] Cour Administrative d’Appel de Nantes, 2ème chambre, 13 novembre 2007, n° 06NT00628 : « Considérant, en troisième lieu, qu’ainsi qu’il vient d’être dit, les hydrants permettent l’alimentation en eau des lances d’incendie des sapeurs-pompiers intervenant sur les lieux d’un sinistre et sont dépendants du réseau public d’eau potable qui assure leur alimentation ; qu’il ressort des pièces du dossier que leur entretien doit porter sur l’accessibilité à l’installation et sur l’état général de fonctionnement de celle-ci et comporter un essai de fonctionnement avec une mesure du couple débit/pression ; que de telles opérations de maintenance et de vérification, dont l’exécution a nécessairement des implications sur le réseau de distribution d’eau potable, ne peuvent être effectués que par du personnel qualifié, sous la responsabilité de la commune, maître de l’ouvrage public que constitue ledit réseau ».
[14] voir notamment la question du sénateur Mercier, JO Sénat, 2 septembre 2004, p 1998.
[15] GENOVESE, (M), « Droit appliqué aux services d’incendie et de secours », p 215.
[16] GENOVESE, (M), « Droit appliqué aux services d’incendie et de secours », p 240-241.